番禺：创新模式 撑起未成年人“保护伞”

“幼吾幼以及人之幼。”儿童承载着人类的未来和希望，保护未成年人是全社会的责任。孟子曾精辟地论道：“今人乍见孺子将入于井，皆有怵惕恻隐之心。”“无恻隐之心，非人也。”

随着时代的发展，我国未成年人生存环境越来越好。但不容忽视的是，由于种种原因，仍然有不少未成年人面临着生存的压力，他们所处的生活条件、安全环境、教育质量都不容乐观。以广州市番禺区为例，目前该区包括孤儿、残疾未成年人、重病未成年人等在内的困境未成年人共有1000多人。除此之外，和众多珠三角城市一样，番禺外来人口众多，其户籍人口有约87万，服务人口却达到了约300万，随时都有可能出现新的困境未成年人。

未成年人保护，如果没有一整套完善的救助方案，很容易流于形式，甚至出现重复帮扶、无效帮扶等现象。“宜未雨而绸缪，毋临渴而掘井。”通过何种方式，才能够行之有效地破解困境未成年人救助难题呢？

时尚创意宜居新区番禺给出了自己的答案：

更及时的救助平台——只需一个电话，未成年人社会保护及福利保障咨询服务、举报投诉服务、专业的救助方案便可一站式形成，困境未成年人在第一时间即可得到救助。

更准确的救助流程——番禺从个案入手，设立了标准的未成年人救助操作流程，总结出了一套可复制、可推广的未保工作经验蓝本，什么类型的困境未成年人需要什么样的救助一目了然。

更彻底的救助范围——番禺创新思路，力求在现有政策基础上有所突破，将困境未成年人保护的范围扩大到了需要救助的来穗困境未成年人，力争做到困境未成年人救助不留死角。

自成为国家民政部未成年人社会保护工作试点和广东省适度普惠型儿童福利制度建设工作试点以来，番禺探索的困境未成年人保护模式正逐渐成熟，获得了外界广泛关注。

“番禺区的未成年人社会保护试点工作方案值得在广东省进行推广，也值得其他省份学习。”国家民政部有关领导如是评价。

今年5月，广州市番禺区救助管理站工作人员陪同智障少年小淞（化名）登上了中央电视台《等着我》节目的舞台，走失四年的小淞与父亲相拥而泣的一幕感动了许多人。

因为这一幕，一套具有番禺特色的寻亲模式受到了广泛关注。作为国家民政部未成年人社会保护工作试点和广东省适度普惠型儿童福利制度建设工作试点，番禺正在探索的困境未成年人保护模式也逐渐成熟，收获了如潮的好评。

最近，国家民政部有关领导来番禺调研时认为，番禺未成年人社会保护工作试点已有了系统性的操作方案、创新性的工作体系和机制，值得在全省乃至全国进行推广。

更及时▶▷一个平台撑起未成年人保护网

2015年12月，在广州南站，一趟从福建始发的列车缓缓入站。在车厢内，车站工作人员发现了一名10岁左右的小男孩小杰（化名）正在独自流浪。情况迅速反映到了番禺区城市管理服务运行指挥中心，根据未成年人保护专业社工的意见，小杰随即被送到了番禺区救助管理站。

在救助站，一套专业的救助方案马上形成，小杰得到了救助站工作人员及专业社工的悉心照顾。因为缺少线索，暂时联系不上他的家人，救助站把他送到了设在番禺区福利院的模拟家庭寄养。

在汇聚了全区大量未成年人救助资源的这个模拟家庭中，小杰感受到了“父母”的关爱，逐渐放下了心理戒备，透露出了家庭信息。最终，在各部门的通力合作下，一个困境未成年人成功得到了救助，小杰找到了父母，重回了家庭。

在番禺，类似这样，只要一个电话，困境未成年人就能得到迅速救助的案例还有不少。番禺区民政局副局长焦忠介绍，成为民政部未成年人社会保护试点地区以来，该区已经搭建起了区、镇街、村居三级未成年人保护工作架构，充分调动了16个镇街、17个家综、267个村居、2896名网格员近3600人的力量，实现了未成年人保护工作机构全覆盖。

通过建立起困境未成年人信息数据库，番禺整合了区公安、司法、教育、卫生、来穗人员管理、残联、妇联、共青团等部门关于未成年人保护的政策措施和帮扶资源，避免重复救助，达到及时发现、有效救助的目的。

番禺困境未成年人救助的核心枢纽在区城市管理服务运行指挥中心。焦忠介绍，该指挥中心设立的未成年人救助服务热线（34612319），由专业社工接听群众来电，提供未成年人社会保护及福利保障咨询服务，并将个案及时反馈至区指挥中心，区指挥中心根据社工专业意见转介至各相关部门，第一时间处理和解决群众诉求，各相关部门处理完毕后把处理结果反馈至区指挥中心，最后由社工机构将具体个案整理归档，形成了多部门联动、介入及时、覆盖全面的未保新局面。

更准确▶▷个案入手探索标准化救助流程

数据显示，在番禺，困境未成年人共有1177人，其中包括孤儿189人、低保和低收入家庭未成年人290人、残疾未成年人487人、重病未成年人47人、监护人无力监护或者监护人无法监护的未成年人30人、单亲家庭未成年人134人。除此之外，番禺外来人口众多，随时都有可能出现新的困境未成年人。

在番禺，需要救助的困境未成年人数量庞大，但这些未成年人遇到的问题各不相同，需要的救助手段也不一样，如何在最短的时间内，让这些困境未成年人得到最为准确的救助呢？

番禺从个案入手，逐步总结经验，设立了标准的未成年人救助个案操作流程，总结出了一套可复制、可推广的未保工作经验蓝本。

去年7月4日，番禺区救助管理站接收了一名叫小东（化名）的孩子。小东患有软骨症，无法独立行走，日常生活需要依靠轮椅扶助，生活无法自理。同时小东情绪也十分低落，很害怕陌生人。

初步接触和了解后，救助站工作人员针对小东的特殊情况，制定了一套标准的救助流程，确定了协助其学习生活适应能力、人际交往能力、生活自理能力等的服务目标。工作人员与专业社工一起，通过谈心、绘画、游戏、做手工等方式，安抚小东忧郁波动的情绪，逐渐取得了他的信任。

最终小东向工作人员坦露了心扉：原来小东是被亲生母亲遗弃了。

经过一个多月的救助帮扶，小东初步具备基本生活的自理能力，性格变得开朗乐观，恢复自信，不再畏惧陌生人。同时，通过接受文化知识的教育学习，小东表现出可喜的数学及绘画天赋，重新建立起了个人的自尊和自信。

在对小东进行心理辅导的同时，救助站工作人员还通过全国打拐DNA信息库、公安系统比对寻人信息、在报纸上刊登《寻亲启事》等方式，积极寻找小东的家庭信息。经过多方努力，救助站确认了小东身份信息及家庭住址。2015年9月7日，小东成功返回了原生家庭。

“小东是被遗弃的未成年人，同时也有残疾，针对这样的孩子，我们有一套标准的救助模式。”番禺区救助管理站站长彭毅介绍，不同类型的困境儿童在心理、生理、教育等方面的情况千差万别，番禺将困境未成年人分成了6大类23小类，为其提供心理疏导、行为矫治、临时家庭监护、生活救助等服务，实现临时救助保护与长效帮扶措施的有效衔接。

通过制定严格的风险评估标准、个案管理标准、社工评估标准、档案管理标准、项目管理标准、番禺区困境未成年人部门协作与社会参与工作手册等，番禺在全区设立了标准的个案操作流程，总结了可复制、可推广的未保工作蓝本。

标准化的救助模式取得了可喜的成效：数据显示，自未成年人社会保护和适度普惠型儿童福利试点工作开展以来，番禺已经救助了流浪未成年人231人次，其中重病重残的有10名。

更彻底▶▷扩大范围来穗未成年人纳入救助体系

番禺户籍人口约87万人，登记在册的来穗人员高达120多万人。来穗人员中，也有不少需要帮助的未成年人。

为建设具有番禺特色的未成年人社会保护制度，番禺创新思路，力求在现有政策基础上有所突破，将困境未成年人保护的范围扩大到了需要救助的来穗困境未成年人。

2013年12月21日，番禺区流动救助服务队接报称，两名女童在大北天桥附近流浪乞讨。执勤队员出勤查看后发现，两女童身有残疾且无人照看。经了解，这两个女童是姐妹关系，户籍为山西省曲沃县：姐姐名叫小霞（化名），1998年出生，患有眼疾、弱视；妹妹名叫小凌（化名），2004年出生，患先天性脑瘫并肢体残疾。

姐妹俩的父母虽然都在番禺居住，但因为经济困难，没有能力让她们就医和上学。父母忙于工作，无暇分身，她们便自行到大北天桥附近乞讨。

“我们也想上学！”面对救助人员的询问，两姐妹泪眼婆娑。为防止两名女童复乞，从根本上解决两女童的生活困境，2014年6月份，番禺区民政局、区救助站、区教育局、区残联、区培智学校等单位进行沟通协商后，同意让外地户籍的小凌入读番禺区培智学校。因小凌行动不便，生活无法自理，其姐小霞随同陪读。同年9月，小凌正式入读培智学校的Q3—2班，因上课表现良好，她还拿到了“阅读之星”奖状。

如今，小凌的父母也进入了区万力轮胎厂工作，有了稳定的收入来源，家庭经济得到了改善。小凌一家在政府的帮扶下，家庭环境得以改善，姐妹俩不再流浪乞讨，回归了正常的生活状况，快乐成长。

近年来，番禺救助站已经救助了不少像小凌姐妹这样的来穗困境未成年人。焦忠介绍，番禺从制度入手，力争让更多的非户籍困境未成年人得到了救助。番禺出台了《广州市番禺区未成年人社会保护及适度普惠型儿童福利工作实施方案》《广州市番禺区困境未成年人社会保护及适度普惠型儿童福利工作指引》。按照未成年人利益最大化及适度普惠的原则，保护对象除本区户籍人员外，还包括其父母一方（或监护人）在番禺居住满5年及工作满3年的非本区户籍随迁未成年子女。

番禺特色“未保”模式

工作目标

机构实体化、机制完善化、反应快速化、服务社会化、个案标准化。

工作原则

未成年人权益优先和利益最大化、预防为主和标本兼治、政府主导和社会参与、因地制宜和创新方法。

工作重点

制定五项社会福利保障制度，形成完整的政策体系。五项保障制度包括医疗保障制度、教育保障制度、就业保障制度、住房保障制度和生活保障制度。

制定分类救助细化方案。将困境未成年人分为6大类23小类，将未成年人按困境等级划分为三个风险等级，分类帮扶措施。

工作进展

在番禺，困境未成年人共有1177人，其中包括孤儿189人、低保和低收入家庭未成年人290人、残疾未成年人487人、重病未成年人47人、监护人无力监护或者监护人无法监护的未成年人30人、单亲家庭未成年人134人。自未成年人社会保护和适度普惠型儿童福利试点工作开展以来，番禺共救助流浪未成年人231人次，其中重病重残的有10名。

试点经验

领导重视是基础，各部门一把手重视配合。

机构实体是关键，成立番禺区未成年人社会保护及适度普惠型儿童福利制度建设工作办公室。

注重实效是灵魂，依托大量的个案实践，探索标准化救助流程。

■专家说法

华南师范大学政治与行政学院社会工作系副教授陆小媛

番禺困境儿童救助机制立体实效

我国现行未成年人保护法和儿童福利政策存在一定的缺陷，未成年人保护救助存在救助水平较低、救助内容单一、救助措施程式化等问题。随着社会的转型，现实社会中困境未成年人的特殊社会群体问题越来越显化，这些困境未成年人群体处于国家与社会有效保护体系之外，在社会结构的边缘处谋求生存，承受着贫困、疾病、社会疏离和高风险的社会环境。

解决未成年人保护救助普遍面临的困难需要从完善儿童保护的相关法律和儿童福利制度入手，即厘清儿童福利、儿童保护、儿童救助三个环节的关系。这三者之间具有密不可分的逻辑关系。也就是说，只有儿童福利和儿童保护政策科学、措施完善、保障有力，儿童受伤害的案件才会减少，需要救助的儿童也会减少。科学有效的儿童福利、儿童保护、儿童救助三者逻辑关系应为：儿童福利要体现国家对儿童及其家庭的福利，如遭遇疾病、教育困难家庭的医疗补助和生活补助；儿童保护，要体现“预防”为主。以“预防保护，困境救助”为原则，针对困境儿童及其家庭的监护问题，建立监测预防、发现报告、干预帮扶的有效机制；儿童救助，体现了民政“兜底”的职能。建立“政府负责、部门配合、社会参与、民政兜底”的未成年人社会救助保护工作机制，发挥民政部门在未成年人社会保护工作中的“兜底”作用，强化相关部门协同联动反应，形成未成年人社会保护合力。

番禺区的未成年人保护以及适度普惠型儿童福利制度建设试点的实施，是番禺区新常态下的未成年人救助保护工作及其功能的创新，亮点很多。通过试点，番禺区形成了比较科学有效的困境儿童救助机制，在救助工作中引入社会力量参与，嵌入“儿童优先”和“社会工作”的理念，协同村居以及相关职能部门形成立体的、具有实效的困境儿童救助机制。同时，番禺将预防性工作、救助性工作和发展性工作相结合起来，推动了儿童福利、儿童保护、儿童救助以及相关职能部门的多方合作。番禺行政“一把手”儿童救助保护工作负责制也为夯实依法保护儿童工作的成效与责任。

我们应该完善细致、严谨、科学、有效的儿童福利制度和儿童保护制度，建立健全保护未成年人的困境救助机制，对伤害未成年人案件加大法律制裁的力度，在全社会形成关注未成年人成长保护意识，形成“儿童利益第一”的保护氛围，让家庭、学校、政府、社会共同参与未成年人保护。

接下来，番禺可以在财政预算中争取更多的支持，展开未成年人救助机制的建设与实施。也可以推动未成年人保护工作项目化运作，形成可操作性的未成年人保护工作管理措施，建立未成年人保护工作检测与评估体系。同时，未成年人保护工作专业人才的培养和未成年人保护工作理念的宣传力度也可以继续加强。

撰文：刘怀宇