中山创新“互联网+清单” 动态管理“红头文件”

日前，由中山市人防办拟定的《中山市人民防空警报通信建设与管理规定》（以下简称《规定》），经中山市法制局审核并报市政府审议，正式向社会公布实施。与此同时，已实施十多年的《中山市人民防空警报信号与设施建设管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》），则正式停止实施。

自1989年建市至2015年获得地方立法权，中山市政府主要通过制定各种行政文件来展开施政，切实有效促进了经济社会发展。25年过去，随着时势变化，施行已久的部分行政文件已经不再适应社会改革发展要求，甚至存在与法律法规相冲突、直接或间接损害公众权益的现象。

十八届四中全会决定明确要求：行政机关“法无授权不可为”，中共广东省委、省人民政府印发的《广东省法治政府建设实施纲要（2016-2020年）》（以下简称《实施纲要》）提出要建立规章和规范性文件清理长效机制，实行规章和规范性文件目录和文本动态化、信息化管理，如何规范行政措施的制定，不让“政”扰民、损民？作为深化改革的一项重点任务，2014年，中山市委、市政府全面启动行政文件清理工作。

迄今为止，中山市已经完成了对市政府、49个职能部门以及24镇区共计2966件“红头文件”的清理。贯彻省委、省政府《实施纲要》，率先实施规章和规范性文件目录和文本动态化、信息化管理的重大改革创新，中山市创新地引入“互联网+”思维，建立行政文件数据库，实现对“红头文件”的线上“清单化”管理，为规范高效地管理行政文件、推进依法行政探索了新的经验。

●撰文：何伟楠

科学规划▶▷

高效审核2966件“红头文件”

防空警报是城市防空工程的重要组成部分，战时则更是人民防空“生命线”。防空警报设施的建设维护管理对于一个城市的重要性，不言而喻。

为加强对防空警报设施建设维护的管理，2002年，中山市制定并正式实施《暂行规定》。然而十多年过去，这份行政文件中规定的警报设施所在单位的职责、警报设施建设维护管理经费负担等内容，已经与实际情况不相符合，且其中部分内容已经缺乏上位法依据。要进一步规范和完善中山市人民防空警报设施的建设维护管理，对这份“红头文件”进行审核清理，势在必行。

在本轮行政文件清理工作中，中山市人防办根据国家和广东省相关法律法规，结合本市实际情况对《暂行规定》进行了修改，拟定了《规定》（初稿）。经向各相关单位以及社会各界广泛征求意见，并经中山市法制局审核、市政府审议，《规定》已于本月初正式向社会公布实施。

类似这样已经与国家法律法规存在冲突、与改革发展目标不相符，甚至直接或间接损害公众权益的行政文件，有一定数量。中山自1989年正式建立地级市，截至2015年获得地方立法权，政府施政主要通过制定各类行政文件展开。25年间，政府部门制定的各种“红头文件”有效地推动了政府施政，促进了经济快速发展，让广大市民享受到了发展红利。但时易世移，越来越多的“红头文件”已经滞后于国家法律法规的制定以及经济社会的发展。

2014年，中山市委市政府全面启动行政文件清理工作。清理范围包括：市政府文件、市府办公室文件、市各有关单位文件、镇区文件、以及议事协调机构名义印发的文件，涵盖市政府及49个职能部门、24个镇区的行政文件，合计涉及文件4502件。

涉及文件数量如此庞大，如何高质高效地推进行政文件清理工作？基于清理工作时间跨度长、涵盖范围广和时间要求紧的难点，市法制局对工作进行了科学规划和严密组织、细化部署。该局将行政文件清理工作分为三步：首先，要求市各有关单位、各镇区、各议事协调机构（办公室）对照清理标准自查，并将需保留、修改或者废止的行政文件列入目录；其次，市法制局成立审核小组，全面审核列入名录中的行政文件，并形成清理报告报市政府审议；第三，经市政府常务会议通过后，将行政文件废止、保留、修改目录全面向社会公布。

2014年11月底，中山市法制局按时全面完成了对市各有关单位、各镇区、各议事协调机构清理意见的审核，并重点对拟保留和修改的文件进行合法性审查，形成文件清理意见和文件保留、修改、废止目录报市政府审议。

明确标准▶▷

废止1501件行政文件

1997年，为了建立中山市法律援助制度，推进中山市法律援助工作的规范开展，中山市政府根据《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国律师法》及其他有关规定，结合该市实际情况，制定了《中山市法律援助试行办法》。1997年12月21日，中山市政府以中府［1997］126号文正式颁布该文件，并于1998年1月1日起施行这项政令。

“当时制定这份文件的时候，还没有法律援助相关的上位法，而如今情况早已不同，法律援助工作的开展早已有了上位法更全面的规范。”中山市法制局相关负责人介绍，《中山市法律援助试行办法》实施一年多后，《广东省法律援助条例》于1999年9月1日起正式实施，并于2006年9月又重新进行了修订颁布。此外，在国家法律法规的层面，《法律援助条例》也由国务院于2003年7月21日发布，并自2003年9月1日起施行，至今已有13年。已有了更全面的上位法来规范法律援助工作，立意相对滞后的“红头文件”若还在生效，显然会对社会管理产生不利影响。

对行政文件完成梳理审核后，如何清理这些“红头文件”，是审核小组需要面临的问题。那么，什么样的文件可以保留，什么样的文件需要修改，什么样的文件应当废止？明确清理行政文件的具体标准，成为推进工作的关键。

为增强清理的针对性，中山市政府明确：纳入清理范围的文件，凡没有法律、法规和规章依据或与法律、法规和规章相抵触的；与国家和省有关政策不一致，又不符合该市全面深化改革目标方向或与全面深化改革目标方向不协调的，均需进行修改调整。其中确已不适应该市社会管理需要或其规范调整功能已被其他文件代替的，应予废止。重点清理行政审批方面没有上位法依据而自行设置或者以其他方式变相设置的审批事项。全面深化改革目标方向以中山发〔2014〕3号、中山办发〔2014〕3号、中山办发〔2014〕1号等文件及其配套文件明确的改革任务、要求和方向为准。

根据这样的明确清理标准，已经施行十多年的《中山市法律援助试行办法》于去年被正式废止。

经对4502件行政文件进行梳理，中山市纳入清理范围的各类行政文件共计2966件，其中市政府（含市府办）文件859件、市属部门文件567件、镇区文件1540件。经审查研究，2015年2月28日，中山市政府印发《中山市人民政府关于行政文件清理结果的通报》和《中山市人民政府关于行政文件清理结果的公告》，决定对1501件各类文件予以废止；对304件各类文件进行修改；保留1161件行政文件。

力求创新▶▷

全面管理“正面清单”

此轮行政文件全面清理工作完成后，一部分文件被正式废止，其他的则被保留或修改后重新实施。而新的行政文件仍然在制定、发布、实施，要对其开展系统全面地管理，亟需一套行之高效的管理方法。

中山市法制局法制科科长彭翠莲介绍，过去政府对行政文件的管理并不完善，各类行政文件以纸质文件的形式分散在市镇两级各部门，无论是公众还是市法制部门，甚至难以全面了解全市行政文件的“家底”，更无从开展高效管理。而此次全面清理各类行政文件，则成为中山探索系统管理行政文件的一个重要契机。

为整合优化全市行政机关规范性文件管理制度，中山市结合该市多年规范性文件管理实际经验，对《中山市规范性文件制定程序规定》《中山市行政机关规范性文件审查备案规定》《关于进一步完善部门和镇区规范性文件备案发布制度的通知》等一系列规范性文件管理制度进行了全面梳理整合，出台了《中山市行政机关规范性文件管理规定》。该规定中融入国家、省关于行政审批制度改革配套要求，优化市政府规范性文件制定程序，理顺部门、镇区规范性文件审查备案流程，明确监督管理措施，并参照立法技术规范、结合规范性文件管理实际，提出了规范性文件制定技术指引。为了配合行政机关规范性文件管理制度的实施，对行政文件开展高效管理，这是建立行政机关规范性文件管理系统的另一动因。

“建立全市规范性文件的数据库，所有文件统一入库。旧的文件，我们在清理的过程中，将它纳入系统；而新发布的文件，也直接入库管理。目前正在实施的、有效的文件目录，就是正面清单，失效的、已经废止的目录，就是负面清单。”彭翠莲表示，此轮行政文件全面清理工作结束后，中山市法制局将对市政府及市相关职能部门新、旧两部分行政文件统一进行“清单式”管理。除了经清理保留的有效文件外，今后所有新制定的行政文件也必须依程序经审查备案后，列入“正面清单”，向社会公布后方可适用。不仅要建立市政府行政文件正面清单，还要建立镇区行政文件正面清单。

中山市法制局通过开发全市规范性文件管理系统，集合文件报送、审核审查、备案、公布、有效期管理和文件统计、清理和数据库等功能，大大提升了全市规范性文件的管理效率，提升了管理效果。

■延伸

“互联网+”动态管理破解“滞后”难题

“全市近50个部门，24个镇区，时间跨度达20多年，规范性文件达数千件，清理整合这些文件的工作量非常大。”彭翠莲介绍，为了解决行政文件“清理难”的问题，提升清理工作效率和效果，市法制局从开展此轮全面清理工作之初，就开始尝试引入“互联网+”思维建立信息化工作方式。

为对1990-2013年期间中山市印发且仍有效的涉及、影响或者可能影响公民、法人和其他社会组织权利义务或者权益的各类文件进行全面清理，2014年5月，中山市法制局牵头建设中山市行政文件清理系统。据悉，该系统于2014年7月正式上线启用，至今已对清理范围内的4502份行政文件进行数字化处理。把清理工作推到线上开展，节约了文件在各单位间传达、汇总、整合的时间，极大地提高了文件清理的工作效率。

“把过去这些以纸质形式存在的行政文件，全部录入系统。通过数字化的形式，系统按照预设的程序对文件进行自动处理，并生成结果。”彭翠莲表示，过去法制部门主要以人工的方式完成对行政文件清理意见的整合处理，而现在通过中山市行政文件清理系统，可以自动完成这部分处理工作，节约了法制部门整合统筹的工作量，提高了文件清理工作的效率。

以信息化手段开展行政文件清理工作的成功尝试，也启发了中山市法制局对创新方法科学管理行政文件的思考。在日常工作中，中山市法制局需负责市政府规范性文件审核、部门规范性文件前置审查和部门、镇区规范性文件备案工作；同时，还要负责对部门和镇区制定规范性文件工作情况的监督检查。因缺乏一套对行政文件的送审、审核、备案、发布、有效期提醒、定期清理的信息化管理系统，市法制局对行政文件的清理经常要进行大范围的重复工作。

为进一步加强对规范性文件的长期有效监管，提高管理效率和效果，中山市法制局将原中山市行政文件清理系统进行优化升级，将原系统提升为中山市规范性文件管理系统，增加发文管理、到期提醒、备案管理、公众查询等多个功能，实现管理时效性、智能化全面提升。

“所有文件的实时状态都可以在系统中体现，比如今天发了一份新修订的文件，那么已经预先关联的旧文件则会被同时废止。新文件生效的同时，旧文件将自动进入系统的无效目录。”彭翠莲表示，中山市规范性文件管理系统将行政文件的产生、清理等整体工作纳入系统，实现了对各类入库文件的“全流程”动态清单式管理。系统内正面清单与负面清单实时互动，对新旧文件更替实现了实时更新，杜绝了过去文件发布和管理过程中存在的“滞后性”。公众通过法制局的网站、市政府网站，即可直接查询到最新的行政文件正面清单、负面清单，了解政令实施的实时状态。

文件

■时间轴

◎2014年5月

中山市印发《中山市人民政府办公室关于印发全面清理与改革任务不相适应文件工作方案的通知》，全面启动行政文件清理工作。

◎2014年7月

中山市法制局牵头建设的中山市行政文件清理系统正式上线，对1990-2013年中山市印发且有效的共计4502份各类行政文件，进行数字化处理和全面梳理。

◎2015年2月28日

中山市政府印发《中山市人民政府关于行政文件清理结果的通报》和《中山市人民政府关于行政文件清理结果的公告》，决定对《中山市酒类流通管理办法》等622件市政府及市属部门文件予以废止；对《中山市民办学校管理办法（试行）》等216件市政府及市属部门文件修改后重新公布执行；同意各镇区废止文件879件，修改文件88件。

◎2015年11月11日

通过对行政文件清理系统进行升级，中山市法制局开发建设的中山市行政机关规范性文件管理系统正式上线运行。该系统形成的信息化数据库，实现了对行政文件的动态清理和管理。