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白云必须要有自己的“心”
 
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2013年8月5日 星期
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广州市城市规划勘测设计研究院总规划师赖寿华
白云必须要有自己的“心”

    赖寿华接受记者采访。黄刚 丁玎 摄

    开栏语

    作为广东乃至全国极具标本意义的急速城市化、工业化的区域,当下的白云区正走在加快发展、转型发展及创新发展的大道上,其发展的路径经验、成败得失备受各方关注。城市如何实现扩容提质,经济如何实现较快增长,社会如何实现和谐共治,文化如何实现多元共生……一长串的问题期待这片土地作出回答。我们认为,一个区域的发展,离不开思想的激荡、智慧的碰撞,有时需要理性建设性的发声,有时则需要抬头棒喝醍醐灌顶。着意于此,本报特开设“白云发展纵横谈”专栏,约请各界人士共话白云。

    广州123功能布局之下,白云区面临哪些机遇和挑战?白云区缘何需要编制自己的功能布局规划?综合功能服务区将扮演何种角色,会不会削弱白云新城的服务功能?旧城改造的难点在哪里?带着这些疑问,记者特此专访了广州市城市规划勘测设计研究院总规划师赖寿华。他长期关注、研究白云区城市发展,也是《广州白云区实施城市功能布局规划及2013年建设方案》的编制参与者。

    可以开展城乡发展各类型实践

    ◎谈白云特殊性

    南方日报:就城市发展而言,白云区有哪些特殊性?

    赖寿华:谋划白云发展,确实有必要考量白云的特殊性。从区位来看,白云区属于中心城区旁的城乡结合部或者说边缘发展区。从景观形态来看,既有城,也有城乡结合部,还有郊区。城区面临如何实现城市更新,如何引入高端产业,提升城市功能的问题;城乡结合部面临如何通过主体功能发展、重点项目的建设,促进城镇化模式的转型;远郊则面临如何依托区域性重大基础设施和重要生态环境资源,发展面向未来、强化广州国家中心城市地位并参与国际竞争的新功能板块,促进城乡统筹发展等问题。同时,白云既具备经济发展所需要的空间资源,也是城市生态保护的重要区域,开发与保护的矛盾交织。整体而言,白云可以开展城乡发展各种类型的实践。把它的问题解决了,对于广州及中国大都市区的新型城市化的发展,有比较大的示范意义。

    南方日报:在您看来,白云区形成当前的发展现状,主要有哪些原因?

    赖寿华:应该说有内因也有外因。上世纪90年代的广州市城市总体规划,考虑水源保护、机场限高、地质条件等因素,将广州北部控制为低密度开发限制发展地区。2000年的广州市城市发展战略规划制定的“八字方针”中,白云区是“北优”战略的实施主体。“北优”原本希望从控制发展转变为优化发展,这是战略思想上的提高,但问题在于没有配套优质发展的策略和措施,“北优”实际演变为“北控”。由于缺乏重要项目的引导,城乡结合部缺乏基础设施投入,白云区基本处于一种自我发展的无序状态,必然形成一种均质化的、毫无组织的、没有结构的、没有功能引导的发展现状。这一背景下,农村乡镇依托各自条件自我发展,其结果是大量地区没有纳入城市管理,工厂散布在农村,市政基础设施还是村镇的标准。

    2011年制定的城市发展战略规划中,白云区以北二环、流溪河为界,分属都会区和花都副中心区,分别实施“中调”和“北优”战略。回头来看,“中调”实施已有效果,落实了白云新城和一些基础设施的建设,对城中村也有管控,但“北优”这方面还是没有具体措施。

    近30年来,限制白云区发展的因素主要有三点。一是老白云机场的建筑限高,意味着不会有高强度的城市开发;二是流溪河水源和白云山、帽峰山生态资源保护;三是地质条件,地下溶洞比较发达,开发建设的成本比较高。从中国城市化发展历程来看,原来的障碍主要是资金问题,较难跨越发展门坎,土地资源还不是限制性因素;到今天,主要的制约因素已经发生变化,一是城乡关系的调整,涉及到土地、环境资源关系的调整、分配;二是社会关系的调整,比如城市居民和农村居民的关系,老广州人和新广州人的关系,政府和市民之间的关系。为此,实施广州市城市功能布局规划,谋划白云区的发展,也主要着眼于调整这两个关系。

    既用城市发展手段,也用城乡统筹手段

    ◎谈规划策略

    南方日报:广州123功能布局规划,给白云区带来了哪些发展机遇?

    赖寿华:广州市城市功能布局规划的目的是要实现全市一盘棋,以功能布局引导地区发展,各自干好自己的事。白云区又很特殊,一半属都会区,一半属副中心地区,不适于全部用城市规划的办法解决。由于白云区一直没有一个中观层面的空间规划,没有统一的发展思路,几乎每个街镇都有自己的工业园,同质化严重,相互间恶性竞争。市委主要领导提出来,白云区应科学对接广州123城市功能布局规划。我们开始思考,白云区应该有自己的功能布局,有自己的123,通过组团分工来引导地区实现有序、差别化的发展,同时强化白云区与副中心的联系,形成合力。这就是《规建方案》的出台背景。

    南方日报:在您看来,《规建方案》主要有哪些规划亮点?

    赖寿华:这一方案的亮点在于,即用了城市发展的手段,一方面用了城乡统筹的手段;南部老城区城市化已达到一定程度,采取都会区优化提升的办法解决。北部属副中心地区,主要通过空港联动和新的产业功能片区的创新发展,统筹城乡。中部原来考虑通过城乡一体化的思路来解决,最后发现解决不了,我们还要用城市发展的模式去解决,局部规划为高质量的城市地区,培育城市功能,以保护更大片的生态资源,带动北部村镇的发展模式,只有把城市经济培育壮大了,才有能力去支撑北部农村地区的发展。

    南方日报:如何从体制机制层面,保障好规划的落地?

    赖寿华:白云区的总体规划及建设方案,从无到有,极具标志性意义,改变了白云区过去一盘散沙的局面,市委主要领导对此高度肯定。明确思路后,广州市及市部委办局要给予大力支持,区内也需要达成发展共识。也需要更好的融资平台、城市管理创新。

    白云必须改变无“心”现状

    ◎谈综合功能服务区

    南方日报:《规建方案》提出,大手笔规划建设白云综合功能服务区,其积极意义在哪里?

    赖寿华:十几年来,城市规划专家、区域经济学者都意识到一个问题,白云区没有自己的“心”。城市的发展需要有核心来带动,并实现集聚发展。有集聚,生产的效率才会提高,才能带动周边地区发展。有集聚,就能形成地区差异,就能让不该发展的地方不发展。

    白云必须要有自己的“心”,我们来为白云区选一个“心”的话,它最好是地理上的中心,并且要具备城市综合功能。我们选定龙归这个地方,东起白云大道,南至华南快速路,西达广花路,北至北二环,既是白云区地理中心,也位于空港和广州中心城区的中心。现状是比较均质的城乡混杂地区,规划建设一个中心后,它一定会实现集聚和扩散两种作用。通过它的集聚,为周边农村提供更优质的城市服务,村镇发展的冲动也可以抑制住,不会乱发展。就像一个湖面一样,投一个石子进去就会形成一个涟漪。也像把一块磁铁放到一堆钉子中,磁铁附近会吸引很多钉子,而外围的钉子也不会动。

    南方日报:广州正在开发建设不少新城,相较这些新城,白云综合功能服务区有何独特之处?

    赖寿华:它同时具备优化提升和扩容提质的发展功能。通过扩大城市承载力,纾解都会区的人口压力。但更重要的是提质,提高白云北部城乡发展的质量。我们可以看到一个有趣的现象,由于历史行政区划的原因,白云区人民医院都不在白云辖内。新的白云综合功能服务区规划建设将集中配套市一级和区一级的公共设施,导入优质公共资源,为大片农村地区提供更优质的公共服务,如商业配套、医疗卫生服务等等。我们将它定位为白云区公共服务中心,而不是单纯的房地产开发或商业开发。其次,通过新空间的营造,提高白云区产业发展质量,它可以引入现代服务业、总部经济、创意文化产业,形成一个高端产业集聚发展空间,与北部空港经济区的航空经济区、健康城联动发展。

    南方日报:如此来看,综合功能服务区才是真正的重头戏。

    赖寿华:这确实是白云区规划的一大亮点。前段时间,我们召开专家评审会,很多专家有同感,觉得白云区中心不仅是要建,而且要加快建,唯一的意见就是规划得太晚,十年前就应该规划了。在开发策略方面,一是要实现土地统筹,无论是集体用地还是政府储备用地,必须考虑统筹发展。二是要通过公共开发来引导市场发展。三是贯彻“北优”战略,这个新城有别于一般的城市中心,密度没那么高,会更加的生态化、人性化。我估计,初步成型需要五到十年,力争五年初见成效。

    很难带动白云北部地区发展

    ◎谈白云新城

    南方日报:这样一来,白云新城的功能会不会弱化?它有没有可能成为白云区的“心”?

    赖寿华:在白云区未来发展格局中,依托白云新城,会形成文化商业功能片区,这是白云三大特色功能片区之一。这一片区涵盖白云新城商贸文化区、白云湖地区、白云新城西部延伸区、金沙洲居住区、同德围幸福社区、白云创意产业集聚区、南湖国家级旅游区和白云山东组团。囊括白云南部13个街道和太和镇东南部地区,面积达172平方公里,是推进白云区服务业转型升级的主要载体。

    白云新城是都会区的分区中心,它承担了一部分分区商业中心的功能,又承担广州市一部分文化、会议、商贸功能。这些功能不仅仅是白云区的,也是全广州市的,如白云国际会议中心等等。更重要的是,白云新城并不具备综合功能,距北部四镇很远,很难起到带动白云北部地区发展的作用。

    南方日报:在您看来,白云区缘何多年没有解决无“心”的问题。

    赖寿华:一方面,白云区原来的决策层没有考虑到这个问题。我说白云区“没心”不是今天才说的,五六年前就说过,但没有引起足够重视。另一方面,原广州中心城区总体规划才555平方公里,仅规划到华南快线以南,北面的花都区作为一个新城区发展,白云刚好处于一个中间的过渡地带而没有得到足够的重视。

    南方日报:《规建方案》提出,要建设空港大道,其用意在哪里?

    赖寿华:白云区必须建一条路,直接连接都会区和机场,形成一条白云区的发展中轴。我们来看白云的交通现状,无论是东面的105国道,还是西面的107国道,交通都已经非常饱和。中间是机场高速,但是直接连接机场和中心城区,从白云区的天上“飞”了过去。白云区需要一条城市主干道,来促进、带动白云的发展。这是白云区的中央活力轴,会形成都会区到花都副中心的中枢纽带。

    违章建筑确权难阻碍进程

    ◎谈旧城改造

    南方日报:2010年,广州公布9条改造试点的城中村,白云区萧岗村、棠下村、三元里村都在其中,但至今尚未正式启动。您觉得白云旧改推进较慢的原因在哪里?

    赖寿华:2007年我们做白云新城周边的城中村改造研究时,就发现了这个问题。原因有二,一是违章建筑比例高。在城中村改造过程中,要把原来的资产变成资本,首先要解决产权问题,实现合法化,这个问题很难解决。我们调研时发现,有一部分违章建筑其实是可以确权的,比如部分符合一户一宅,也是村里统一规划的宅基地。问题在于确权需要一笔不小的费用,要勘察、办证等等,村里拿不出来,缺乏改造的资金。二是长期以来,白云区以村的发展为基础,村民住宅、集体企业开发的农村物业还有一部分边际效益、剩余价值,只要能租出去,有现实的收入,他们没有去想提升,想更优质的发展,思想还没有转变过来,缺乏改造的动力。

    南方日报:会不会也有“三旧”改造政策不配套的原因?

    赖寿华:广州的“三旧”改造政策还是很到位的。政策的出发点要达到三个目标:集体物业收入不降低,甚至有所发展;提升居民居住水平;公共开支有保证。城中村改造规划会对城中村的土地使用进行三方面的测算,一块是居住,一块是集体物业,一块是融资保障。三者之间的比例,依据改造成本、土地出让价格来测算,再定具体的改造规划。如果一个改造地区的容积率不能这么高,政府给钱去补贴基础设施建设;如果一个改造地区容积率有富余的,政府拿回来做统筹建安置房。这里强调的是以政府引导、村集体为主体并引入市场经济发展的模式。此外,广州建立了严格的民意征询程序,保障村民公平参与。这些政策在全市都是统一的,白云区的历史问题较复杂,要启动城中村改造还是要提高认识,在政府的主导下,发挥他们自己的积极性。

    南方日报:《规建方案》的落地实施,会不会助推白云城中村改造进程的加快?

    赖寿华:城市功能布局和城中村改造有一些关系。首先,四个片区(《规建方案》中的“一心三片”)有不同的规划政策,划定了村庄分类处理的政策分区,明确了哪些城中村是要改的,哪些城中村是要整治的,哪些城中村是要集中起来迁建的。比如说机场跑道和噪音区安置的村落,是集中迁建的。

    其次,我们有了每条城中村改造的方向,改造规划必须和功能区规划布局方案一致,比如,产业发展区的城中村改造应该引导发展产业,而不是都搞房地产。再者,可以通过重大项目的建设,在政府的统筹下实现片区整体改造与更新。

    白云花都有竞争也有合作

    ◎谈空港经济区

    南方日报:在空港经济区439平方公里的规划总面积中,白云、花都各半,有人担心两区存在发展竞争。

    赖寿华:两区在空港经济区的规划功能不同,发展方向也不尽相同。二者之间确实有竞争,不过并不是那么严重。

    白云片区由临港商务组团、临港产业组团、神山空港配套产业组团、江高商贸物流组团构成。白云片区的航空产业发展,主要是以南航为基础,吸引航空公司的办公、仓储、物流中转。花都区的空港商务区主要是贸易、会展、酒店功能。空港经济区是一个政策区,并不是实际管理区,具体要靠两个区自己协调发展。长期来看,白云花都有竞争也会有合作。

    南方日报:健康产业功能片区在白云的发展前景如何?

    赖寿华:健康城对于广州是一个战略性发展空间。其一,广州有非常好的医疗资源尤其是研究、教学、医疗技术服务资源,广州医疗产业的发展不仅单为广州,还要考虑整个华南地区甚至全国,充分发挥国家中心城市的辐射作用。其二,随着人们生活水平提高,大家更关心健康,我们需要优质的健康医疗服务。其三,从广州本身的医疗配套来看,东山口一带建设医疗城,主要依托的是中山医、省医等品牌医院。未来十年,可能还是这里占主导,但面临空间受限的问题,交通、环境承载能力都将遇到挑战。十年之后,广州要有空间承接中心城区高端医疗转移。其四,广州市除了医疗中心以外,还有几个大医疗板块,比如生物岛,以生物制药研发为主,芳村的医药港,以医药及器械贸易为主,但一直缺乏高端的医疗环境。这些需求都需要健康城的发展来解决。

    南方日报:健康城可以有哪些发展方向?

    赖寿华:可以考虑建立全广州健康管理的大数据服务中心。我们经常在各个医院看病、体检,你的病历、健康历史散落在各个医院,不能持续、开发地使用,为你提供更好的服务。将来的社区医疗服务中心掌握每个人的病史、健康数据,给社区居民提供点对点的服务。无论是医院还是社区医疗中心,它们可以把信息传输到数据中心来,双方互联共享,资源集中使用。

    再比如,城区不少优质医院用地紧张,可以考虑分拨一部分门诊流量,在郊区建立对应的医疗中心,这里有更好的病房和康复环境。综合医疗机构进来后,还可以与特色专科医院共同发展。这些专科医疗中心,围绕综合医院的配套、支持来进行发展。比如,我们还可以针对老人做健康管理和健康服务,建立社区医疗的试验平台,住进健康城的人,通过远程医疗诊断系统,在家里就可以看病。

    南方日报记者 黄伟 实习生 陈远林

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