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杨箕拆迁能否破“城中村”改造困局
 
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2013年8月5日 星期
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广州原定去年底完成52个“城中村”整体拆除仅猎德村完成,杨箕3年僵局化解或能提供启示
杨箕拆迁能否破“城中村”改造困局

    广州杨箕村最后的“钉子”被夷为平地。 梁文祥 摄

    7月31日,留守户李启忠家开始搬东西。梁文祥 摄

    7月31日,下午4时,约定的交房时间到了。

    李启忠缓缓站起身,抱起火灾中幸存的一株番石榴,绕着屋子走了一圈又一圈。许久,他才踏出房门,抓起一把泥土,装进一只废弃的碟子里。一手捧着养育了祖辈900年的泥土,一手抱着象征着生机的植物,李启忠走在被高楼环绕的杨箕工地里,一步三回头地离开了他的祖屋——杨箕村和睦里7号。

    2010年4月,杨箕村发布拆迁补偿方案。两个月内,1386户村民签约,但有18户选择了留守。直到2013年7月,最后两个留守户李健明、李启忠签订了合同,为耗时三年的杨箕村改造搬迁工作画上了句号。

    僵局3年,杨箕俨然成了一个利益、观念及情与法的“博弈场”。其间,有留守户胆战心惊,也有已迁户的怅惘愤怒,杨箕村委会、梅花村街道办及越秀、天河两区政府、法院等均压力重重,开发商也不得不支出额外的安置费……

    在广州“城中村”改造中,杨箕僵局并非孤例。原定去年底完成的全市52村整体拆除计划,截至目前仅猎德完成。在杨箕僵局化解之际,我们回顾并反思这一改造模式及其进程,也许能为广州“城中村”改造提供一些参考。

    ●南方日报记者 刘进 陈晨

    实习生 杨璐 夏侯命波 黄诗然

    1

    三年拉锯

    2011年12月,就在广州市越秀区法院贴出强拆告示的当天,李启忠带着煤气罐、汽油和火药住进了杨箕村和睦里7号。这一住就是555天,未曾离家一步。直到今年6月24日,他从房子4楼跳下。

    “跳下的那一瞬间,我想算了。两年来很累,压力很大,我觉得自己死了一次。”7月29日,在这栋他誓死保卫了2年的房子里,李启忠告诉南方日报记者。

    4年来,杨箕村如同一个偌大的戏场,将利益纷争的各种世相轮番演尽。

    2009年8月,广州市政府将杨箕村改造正式提上日程。但谁也没想到,这一路走来如此悲壮——维权、逼迁、强拆、死亡相继出现,其间夹杂着已迁村民和留守村民的对峙、钉子户满身的伤痕、百余位老人在等待回迁中病故……

    对杨箕村而言,要不要改造从未是个问题,选择怎样的改造模式才是分歧所在。2007年之后,广州开始尝试“城中村”改造新思路——以政府为主导,以村为主体,引入房地产开发商合作开发。

    随着2010年猎德村的改造成功,这种由开发商“出钱”,村集体“出地”的模式成为广州“城中村”改造常用路径,复制“猎德模式”也成为杨箕村的首选。

    在一部分村民眼里,这样的改造模式无异于“卖掉祖宗的地”。2009年8月17日至25日间,数百杨箕村民在村口聚集,表达希望杨箕村依靠自身经济实力完成改造的意愿,进而要求村委公开财务现状。这是杨箕村改造第一次遭遇大规模反对。

    后来成为留守户的姚慕嫦在那场行动中表现活跃,自始至终反对引入开发商。她认为,以杨箕经济联社的经济实力,完全可以自己完成旧村改造。

    李启忠则从利益角度反对杨箕村改造模式。他坚信村民在这个模式下吃亏很大,“引进开发商的话,村民只占到2分利益,开发商要占去8分。”

    但在杨箕村经济联社支部书记张建好看来,引进开发商是改造杨箕村的唯一出路。“杨箕村自己拿不出20多亿元改造资金,卖掉全部物业也拿不出。如果将村经济联社的全部物业抵押给银行来贷款改造,贷款怎么还?利息怎么还?什么时候还得清?”

    在模式选择难以统一的同时,改造涉及的违章建筑补偿标准、拆迁安置标准、经济补贴等问题亦将不少村民拉入反对改造行列,其中违建补偿标准最受关注。

    尽管如此,经过村务清查、前期动员、意见征询、方案修改,2010年4月18日,越秀区房管局正式公布杨箕村拆迁安置方案:计划当年5月动迁,6月开拆,7月底拆完,并在2014年前后实现回迁。

    随后签约开始,截至2010年5月30日,有94%的村民签约;至7月1日,全村1416户待改造房屋中,签约户数为1386户——这意味着,此时只有18户、不到2%的村民不同意拆迁方案。

    这个结果让反对者有种被“背叛”的感觉——即便不愿看到,但事实上他们已成为“少数派”。98%∶2%的悬殊对比,张建好乐观地估计一年半载内留守户将会“投降”。

    2010年7月1日,杨箕村正式开拆。当天上午,一辆大型钻机将杨箕村“旭日东升”村徽雕塑转动拆除,宣告这座有着900多年历史的村庄正式作古。两个月后,杨箕村基本被铲平,但18家留守户和他们的房子仍坚硬地留在这片荒地上。

    2

    为何而争

    整整三年零一个月后,2013年8月2日清晨,一辆勾机开至杨箕工地。滚滚灰尘中,最后两栋“钉子楼”被夷为平地。

    时至今日,人们似乎已经不再愿意去听留守户们讲述各自抗争的理由,如同此刻的杨箕村已成为空空如也的一片废墟。3年间,留守户的生活已经严重偏离正常轨迹,有人被打、有人跳楼、有人性格变异,是什么在支撑着他们做出这些异于常人之举?

    李启忠承认,留守户从未成为一个整体,“我们是弱势,但不是群体。”在多数人决定了改造模式的情况下,反对者只能用“保卫房子”来抗争。这是所有留守户的出发点——房子是私有财产,我不同意你不能拆。

    在这个理由之下,他们的表述并不相同。

    姚慕嫦认为,自己留守是因为村里一直没有开过关于拆迁的全体村民大会,没有让大家对补偿方案充分表达意见。

    李健明持类似观点。他认为,杨箕村同意改造的程序不合法,“整体改造和补偿方案没有通过全体村民的表决,69个股东代表不能决定一个村子的命运。”

    在18个留守户中,李启忠的反应稍显异类。张建好发现,李启忠根本不愿跟他们谈拆迁补偿的事,就一个人住在屋子里不出来,并对一切试图靠近他的屋子的人发出威胁。李启忠说,谁要靠近他的房子,他将以死抗争。

    7月29日,李启忠在接受南方日报记者采访时就他的行为作出解释。他努力表述着自己对这座祖屋难以割舍的感情。他说,七八十年前,祖屋因为祖先败家被迫卖掉抵债,自己的爷爷在1943年依靠种菜又把房子买回来。“这座房子反映了我们家的奋斗历程,我对祖屋有感情。”

    也有人不讳言自己为了更多的利益。家住永巩二横巷15号的留守户邝春莲明确地告诉南方日报记者,留守是因为开发商开出的价格不符合心理预期。“我以前是卖菜的。同样是一把青菜,有的人卖1块,有的人卖5毛,有的人心情好可能就白送你了。给我房子值的价我才签约,别人签约是别人的事。”

    在律师的帮助下,李健明机智地找到了杨箕改造的法理漏洞。依据《土地管理法》第43条规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请转为国有土地。但直到杨箕村土地出让项目被富力地产拍走,杨箕村的土地性质仍为集体所有。“《土地管理法》规定不能拍卖集体用地,但《关于加快推进‘三旧’改造工作的意见》(下称‘三旧改造意见’)则允许,两者明显冲突。三旧改造意见只是广州市政府出台的一个‘意见’——‘意见’算什么呢?我也有意见啊!”

    高蹈的理由下同时裹挟着各自难以言说的私利。张建好说,有留守户嫌补偿价格太低不愿搬迁,“有人提出每平方米补6万元,一栋合法面积100多平方米的房子要求补偿1000多万元,这是蛮不讲理的。”有留守户无法接受违章建筑部分每平方米1000元的补偿标准,甚至还有人提出将分红、计划生育和社保等历史问题捆绑解决的不合理诉求。

    等待回迁的村民则认为,哪怕说得再冠冕堂皇,“钉”着不走无非就是为了更多的利益,并在这个过程中绑架了村民的利益。

    3年中,最惨烈的一幕无疑是留守户李洁娥之死。她家是一栋三层半的合建楼房,但因重建未获批准,房子至今没有产权证明。在这种情况下,她的房子只能得到极少的赔偿。

    3

    现实结局

    “对于杨箕村而言,很难说现在这个结果是最好的,但却是最现实的。”梅花村街道办一名负责人说。在他看来,村民、开发商、村委会之间僵持困斗,加上政府、法院等力量的介入,过去3年的杨箕村其实就是一个“博弈场”,当中有利益、观念,甚至情与法的种种博弈,但最终都希望通过利益来平衡。

    然而,值得反思的是,在这个“博弈场”中,一些规则却是模糊的。同时,由于“城中村”改造所依托的“三旧改造”意见本身就是一个特批的政策性文件,其被赋予了改革探路的意义,政策对上位法的每一个突破,势必也会在法理层面引发争议。比如,其中一个最突出的争议就是,有了开发商介入的“城中村”改造究竟属不属于公共利益?李健明便是对引入开发商参与改造模式最坚定的反对者。

    不过,在杨箕村委及其上级政府看来,留守户对改造模式的不认同,只是其要求不合理利益最大化的一个借口而已。但事实上,在相关法律细则没有明晰,执法边界本身又存在模糊性的情况下,这些借口足以成为抗争的一支利器。

    诸如,当已迁户就回迁问题向法院对留守户提请上诉时,法院一开始便以原告经联社与被告村民的主体地位不对等为由拒绝受理。此后虽然受理,但在判决生效后,执行层面又面临权限适度的疑虑。

    “法律判决可收回的只是房屋下的土地,却没有赋予针对房子的强制处置权,土地和房子名分实合,房子收不收?怎么收?最终还得双方继续谈。”一名政府人士说,现行的法律没有明确规定,又要兼顾司法效应和社会效应的平衡,法院的态度自始至终并不坚决。对此,北大法学院教授沈岿表示,法律也不排除和解和调节的方式来解决矛盾冲突,只是原本应该在上游完成,现在放在下游来完成则是逼不得已。

    2011年12月,越秀区法院发起第一次强制执行,此后又发起了两次,效果都不明显。“真正强拆的不过两三户。”一度还引发了留守户更激烈地对抗。李启忠便是那时在自家老房子里摆上了汽油、煤气罐和各种自制燃烧瓶。

    由于执行上存在两难困境,加上突发的李洁娥事件,杨箕村寄望通过司法路径加快推进搬迁改造进程的努力最终也搁置了下来。

    压力最终又一次回到村里,博弈也重新转到村委、开发商与留守户之间的谈判桌上。“以村为主体的改造模式,赋予了村集体很大自主权,但同时也将所有的矛盾都集中到村里,只是很多问题并非村一级能够解决,村委承受了太大的压力。”张建好说,在最艰难的2011、2012两年里,“几乎没睡一个好觉,瘦了20多斤。”

    7月11日,李健明、李启忠在拆迁补偿协议上签字,长达3年的杨箕改造搬迁工作终于画上了句号。张建好感慨地说,总算可以松一口气。在这段刻骨铭心的经历之后,身心皆疲的她坚持表示,无论如何今年7月都要退休。在村支书任上20余年,过去3年让她感到“惊心动魄”。

    誓与祖屋共存亡的李启忠说,经过这3年,他已不可能再回到原来的生活。与孤立、恐惧困斗了3年的李健明也说,以后肯定不会住回来了,尽管妻子还很留恋。

    “他们还敢回村吗?那是一群自私的神经病。”一名最早签约的已迁户忿忿不平地说。在这场“99%对1%的对决”中,留守户成了村里的众矢之的。因此产生的亲情、友情和乡情的撕裂,一如曾经横亘在留守户家门口的护城河一样,将在很长一段时间里留存在彼此的心里。

    对于留守户中的大多数人而言,告别旧杨箕和老房子也就基本意味着从此告别这个集体和乡情。据了解,留守的18户中,选择回迁的仅有2户。

    杨箕改造之后

    拆迁何去何从

    ■记者手记

    李健明、李启忠签约11天后,跟他们此前的代理律师王才亮在广州见了一面。后来,王才亮就此事专门撰写了一篇博文。在文章中,他是这样评价杨箕困局的这一结果的:“以‘和谈式拆迁’破局,不失为一个平和的结局。”并认为“其标志着历时十年的广州市‘城中村’改造拆迁模式终于真正转折”。

    王才亮的结论也许有些过于乐观。

    在杨箕之后,被列入广州整村改造的“城中村”还有多达50余个。由于村民争议较大,绝大多数村在改造方案环节便停滞不前。广州“城中村”改造的终结计划,也早在去年就将目标年份从2012年延至2020年。显然,经过了10多年探索、3年多实践推进的广州“城中村”改造的理念和模式,在实际中仍面临重重阻力。

    曾作为富力地产律师代表并参与过杨箕村改造的龚伟就认为,广州乃至国内的“城中村”改造理念与国际通行惯例大为不同,国外改造是要把人口从城市疏导出去,而我们恰恰反其道而行之,在不断将人口向城市集中。同时,在城市公共资源分布不均等的现实下,土地价值主要依托的是其周边的公共服务配套。如果不解决这个问题,“城中村”改造无论何时都会是个难题。

    龚伟还说,引进开发商的改造模式也需要反思。虽然引入开发商有其现实性和合理性,但如何引入值得考量。按照当前形势,用政府引导、村民自行改造的方式会更好。考虑到资金问题,没有必要“城中村”改造就全部大开大建,可以修修补补慢慢来。开发商也不一定以土地融资的方式介入,可以通过代建的方式参与,回避土地转让。不过,该模式的关键在于,政府愿不愿意在土地收益中加大让利。

    梅花村街道办一名负责人则认为,基于现有模式的反思,还必须结合群众思想教育、现有政策自我完善以及法律制度的配套等。“比如,如何从观念上平衡个体与集体的利益与矛盾?诉求表达应该有何进退机制?”该负责人说,尤为重要的是,如何继续理顺政策与上位法之间的关系,尽量减少法律的模糊地带,“也就是也明确法院在处理此类问题中的角色。”

    对此,王才亮也认为,以拆迁为核心的城市改造的决策、推进程序和方法方式,都必须基于法律加以完善。

    今年6月,国土部部长姜大明表示,“将一如既往地支持广东在节约集约用地、‘三旧’改造、耕地开发保护等方面先行先试。”这意味着,广州的“城中村”改造仍将继续。

    南网策划“看见杨箕……”

    http://www.nfdaily.cn/special/yangji/

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