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第A11版:新闻周刊

周·重磅

扶贫:从“贫困县”到“重点县”

2014-02-22

    1986年

    首批确立331个国家级贫困县,标准为1985年人均纯收入低于150元

    1990年

    全国第一所“希望小学”落成

    1994年

    “八七”扶贫攻坚计划开始实施,提出用7年时间力争基本解决农村8000万贫困人口温饱问题

    1994年

    国家级贫困县标准进行首次调整,按照1992年农民人均纯收入超过700元的县一律退出、低于400元的县全部纳入的方法,确定了592个国家级贫困县

    1996年

    国家级贫困县名单再次调整,东部发达省份国家级贫困县全部退出,增加中西部地区贫困县名额,总数仍然保持592个

    2001年

    第一个“十年纲要”颁布实施,使用了16年之久的“国家级贫困县”的称谓退出历史舞台,代之以“国家扶贫开发工作重点县”

    2011年

    第二个“十年纲要”颁布实施,2012年对“国家扶贫开发工作重点县”进行微调,并提出“连片特困地区”概念

    1月27日,国务院扶贫开发领导小组办公室副主任王国良表示,随着国家经济社会的发展,重点县只是一个历史的过程,随着全面小康建成的临近,国家扶贫开发工作重点县将逐步退出和减少,今后要研究建立重点县退出机制。作为“国家扶贫开发工作重点县”的前身,“国家级贫困县”这个已经成为历史的称谓更广为人知。从1986年首次评出,到2002年更名为“国家扶贫开发工作重点县”,再到如今面临退出历史舞台的呼吁,其伴随的是中国扶贫政策与方式的不断变迁。

    1986-1993

    改“输血”为“造血”

    确定以评定贫困县扶贫

    家庭联产承包责任制在农村的推行,大幅度提高了农村的生产积极性,温饱问题逐渐随着旧的时代远去。但1985年所统计的1.25亿人的贫困人口仍然是一个庞大的数字。

    在这种已经走出普遍贫困,但仍然存在大量贫困人口的背景下,1986年,国务院贫困地区经济开发领导小组成立,由时任国务院秘书长陈俊生兼任组长。“从这个名字也可以看得出来,1986年以后的扶贫主要是造血式的开发性扶贫,之前多是以救济为主的输血式扶贫。”研究中国扶贫政策的资深专家吴国宝说。

    同年,开展了对国家级贫困县的第一次审批工作,并将标准确立为1985年人均纯收入低于150元,少数民族地区有所放宽。依据这个标准,首批确立了331个国家级贫困县。吴国宝认为,以确立贫困县的方式开展扶贫,是因为中国的扶贫是政府主导的,中央财政的钱,只能通过行政、政府的预算管理系统一级一级往下分配。

    国务院贫困地区经济开发领导小组于1986年5月14日,在时任副总理田纪云主持下,召开了第一次全体会议。会议提出彻底改变过去那种平均分散使用资金和单纯救济的办法,统筹安排,合理使用。9月份召开的领导小组第二次全体会议宣布,国务院决定新增10亿元专项贴息贷款,从1986年开始连续5年使用。

    1988年,中国人民银行和中国工商银行新增扶持贫困县县办企业贷款7亿元,而且规定这笔资金不再由贫困地区单方面使用,而将集中用于发达地区和贫困地区联合开发的项目。

    此后,通过确定贫困县进行扶贫的机构及政策建设基本成型,并开始发挥作用。在第四次大别山扶贫开发座谈会上,陈俊生指出,自从1985年到1988年底,全国人均年纯收入在200元以下的贫困人口已减少了6000万人左右,并称到1990年底,完成国务院提出的“七五”期间基本解决大多数贫困地区人口的温饱问题的任务是完全可能的。

    与此同时,教育扶贫、科技扶贫、交通扶贫等方式也开始执行。1990年5月,全国第一所“希望小学”在贫困县安徽金寨县落成,全县500名辍学的“牛娃”、“猪倌”返回课堂。

    1994-2001

    “八七”扶贫攻坚

    增加中西部贫困县数量

    面对扶贫工作已经取得的成效,以及经济快速发展带来的新形势与新变化,1994年3月,中央扶贫开发工作会议召开,提出从1994年起到2000年,我国将实施一项宏伟的扶贫工程——“八七”扶贫攻坚计划,即用7年时间,力争基本解决农村8000万贫困人口温饱问题。

    1994年,国家级贫困县标准也进行了首次调整,按照1992年农民人均纯收入超过700元的县一律退出、低于400元的县全部纳入的方法,确定了592个国家级贫困县。

    根据统计,“八七”扶贫攻坚计划实施一年后,1000万绝对贫困人口解决了温饱问题。同时,国务院要求从1995年起,必须以每年解决1000万以上贫困人口温饱问题的速度,推进扶贫开发。1995年3月6日,在丹麦举行的联合国社会发展世界首脑会议上,李鹏总理代表中国政府宣布,中国将在本世纪末消除农村绝对贫困现象。

    1996年,党的十四届五中全会提出支持中西部不发达地区的开发。同年,国家级贫困县名单再次进行了调整,东部发达省份的国家级贫困县全部退出,并且增加中西部地区的贫困县名额。在这次调整中,国家级贫困县仍然保持592个。

    2001至今

    实施两个“十年纲要”

    贫困县改重点县

    1994年到2000年,国家的扶贫投入不断加大,由1994年的97.85亿元增加到2000年的248.15亿元,累计投入中央扶贫资金1127亿元,相当于1986年至1993年扶贫投入总量的3倍。但是按照2000年农民人均纯收入625元解决温饱的标准,全国没有解决温饱的贫困人口还有3000万人。

    2001年9月,温家宝总理在中央扶贫开发工作会议上的讲话称,历时7年的“八七”扶贫攻坚计划已经基本完成。随后,《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》颁布实施,中国的扶贫工作也从攻坚阶段步入十年规划的新时期。

    根据纲要规定,国家将在中西部21个省老少边穷地区确定592个县,作为新阶段国家扶贫开发工作重点县。这592个县的农村贫困人口可以覆盖全国农村贫困人口50%以上、低收入人口60%以上。2002年2月9日,经国务院批准,确定了国家扶贫开发工作重点县。这标志着使用了16年之久的“国家级贫困县”的称谓退出历史舞台,代之以“国家扶贫开发工作重点县”。

    “事实上政府在调整这个名字的时候,包含了它对贫困县功能的调整。扶贫的重点县并不一定是全国的贫困县,而是国家有能力扶持的,扶贫工作重点的扶持对象。”吴国宝说。

    2011年12月,《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》颁布实施,与前一个十年纲要一样,在实施原则上,仍然提出坚持政府主导,并且提出扶贫开发是长期历史任务。

    在此基础上,2012年对“国家扶贫开发工作重点县”进行了微调,调出包括进入全国百强县的府谷县在内的43个县,但同时也补充进入43个县,总量仍然保持不变。而“连片特困地区”的概念也开始提出。

    根据吴国宝介绍,在提出“连片特困地区”的定义之后,便形成了“非片区重点县、片区县、片区重点县”三种格局,“片区重点县所有政策都可以享受,非片区重点县只能享受重点县的政策,新的优惠政策是享受不到的。”

    ▶视点

    目前政府为主导的

    扶贫模式无法取代

    吴国宝认为,从1986年到1995年这十年时间里面,政府对扶贫投入的资金实际上很有限,更多的是政策层面的。但是1996年之后,由于中央加大了扶贫力度,随着“八七”扶贫攻坚计划以及两个扶贫十年纲要的深入实施,不仅在经济资源的获取,甚至在政治资源方面,包括干部的重用,只要是跟贫困县有关的,某种程度上都能得到照顾。

    对于频频曝光的贫困县弊端,吴国宝认为目前以政府为主导的扶贫模式仍然难以取代:“目前来看,至少在贫困地区,政府组织还是不可替代,社会组织是一种理想。”吴国宝2004年做亚洲银行的非政府组织扶贫项目试点的时候,在全国搜罗类似机构,“稍微像点样的机构抓到一起也没几个”。对于目前流行于东部发达省份的定点精确扶贫模式,吴国宝认为这是加强版的政府主导的扶贫。

    南方日报驻京记者 王腾腾

    实习生 张乐

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