美国制裁伤害了谁？
 |
●南方日报驻京记者 王诗堃 策划：陈梅玉
7月30日，美国国务卿蓬佩奥表示将对伊朗实施新制裁，限制伊朗进口“金属和其他能够用于核武器及弹道导弹计划的材料”，特别是建筑材料也在禁止物资之列，且制裁范围扩大到“试图向伊朗出口这些建筑材料的人或公司”。
在全球疫情仍未得到有效控制，亟需全球合作的当下，作为最大经济体的美国却频频挥舞制裁大棒，甚至在美国部分政客手中，疫情本身都被政治化，成为对外威胁制裁的理由之一。
依托“美元霸权”，美国越来越喜欢用制裁解决国际分歧，而简单粗暴的手段损害的却是全球经济复苏的动力。长期来看，制裁本身将侵蚀美元霸权的根基，促使国际社会寻求美元的替代方案。
“次级制裁”大面积打压对手
据吉布森、邓恩和克鲁特律师事务所统计，2017年—2019年美国已对超过3200项实体和个人实施制裁，其中2019年的制裁措施更被形容为“金融地毯式轰炸”。该律所的报告指出，美国财政部对外资产管制办公室颁布的制裁措施，已成为特朗普政府时期美国外交政策的一个日益突出的组成部分。
中国现代国际关系研究院美国所副研究员王锦认为，特朗普上台后，对于制裁手段的使用频次渐高，“特朗普政府通常在未事先通知或无任何严肃谈判情况下采取行动，制裁已成为美国执行对伊朗、俄罗斯、委内瑞拉等国外交政策的主要工具。”
更令国际社会不安的是，美国擅长利用“次级制裁”扩大经济制裁范围，即为围堵受制裁国，而惩罚与其有贸易往来的“第三方”。
王锦指出，在特朗普上任之前，美国对“次级制裁”的使用较为有限。如在对伊朗的能源领域的制裁中，奥巴马政府优先考虑的是以外交手段说服外国政府加入美国制裁，对20多个经济体实施了制裁豁免，仅在外交手段失败的情况下才实施“次级制裁”。而特朗普政府在2019年4月宣布，美国对进口伊朗石油制裁的豁免在5月2日到期后将不再延长，也不再有缓冲期，此前获得豁免的8个国家和地区如不停止从伊朗进口石油，将成为制裁对象。
王锦分析，特朗普政府在挑选“次级制裁”对象时，表现出明显的针对性和选择性，从而达到扩张经济、打压对手的目的。如在对伊朗的制裁中，美国有很大的起诉裁量权，特朗普政府因对伊朗的制裁而限制华为，具有非常强的政治性。国际舆论也广泛认为，美国对华为使用“次级制裁”，实质是为了打压华为在全球5G市场的地位。
反映美国国内政治极化
在新冠肺炎疫情期间，美国不但没有暂停经济制裁，反而还加大了力度。
伊朗外长扎里夫等多名高官此前曾谴责美国在新冠肺炎疫情期间加大制裁，增加了伊国内抗疫难度。在3月26日的二十国集团领导人应对新冠肺炎特别峰会上，联合国秘书长古特雷斯发言“呼吁解除可能破坏各国应对新冠肺炎大流行的制裁”。中国等八国也致函古特雷斯要求解除妨碍抗疫的制裁措施，但因为美国反对，这一倡议并没有得到响应。
中国国际问题研究院美国研究所学者龚婷分析，这既与疫情在美国快速蔓延密切相关，更是当前其国内政治极化的结果。
王锦认为，制裁不仅是对外政策工具，也是美国国内政治的反映。在快速追求政绩的诱惑下，制裁的作用兼具“宣示性”与“工具性”。对于国会议员而言，为向选民证明他们正在处理某件事，冻结资产及禁止美元交易是一种快速简便的方法；对行政部门来说，制定针对某一地区战略或政策需要各部门协调一致，而加大制裁压力只需要财政部增加制裁名单，或商务部增加管制清单，事情要变得容易得多。
欧洲等盟友遭到“勒索”
制裁影响的不仅是美国的对立国家，也包括其盟友。
王锦表示，近年来，欧洲一直在被美国“勒索”，德国、法国、意大利、瑞典、荷兰、比利时和英国的一些公司相继被“定罪”，其中以“违反美国制裁”为罪名的案件占相当大比例，数百亿美元罚款进了美国国库。
制裁手段，也是美国介入欧洲事务、保护本国能源企业的抓手之一。以“北溪-2”管道项目为例，该项目旨在铺设一条由俄罗斯经波罗的海海底到德国的天然气管道，可绕过乌克兰把俄罗斯天然气输送至德国，并通过德国干线管道输送到其他欧洲国家。美国官方不止一次发出针对“北溪-2”天然气管道项目实施制裁的威胁。美国国务卿蓬佩奥在7月30日更是毫不掩饰地说，美国将“竭尽所能”确保“北溪-2”天然气管道项目不会威胁到欧洲，未来美国需要采取更多的手段。
疫情期间，美国还考虑对欧盟企业加征关税。7月23日，美国贸易代表办公室发布的一份文件列出了可能被征收关税的欧洲商品，涵盖了橄榄、咖啡、巧克力、杜松子酒、卡车等30类产品，加征的关税最高可达100%。这一举动是针对长期以来的美欧之间飞机补贴争端。
国际社会普遍担心，美国的这种单边主义倾向将阻碍疫情下全球经济复苏。世界贸易组织数据显示，新冠肺炎疫情严重影响全球经济，今年第一季度全球商品贸易同比下降3%，预计第二季度将历史性地下降约18.5%。世贸组织发出预警，若持续采取贸易限制措施，将影响未来两年全球经济表现。
国际社会寻求美元替代方案
国务院发展研究中心金融研究所研究员田辉认为，美国之所以能在全球范围内实施针对特定对象的金融制裁，并实现精准打击，直接原因在于美元以及美元计价的金融活动在全球拥有绝对主导力。
国际清算银行（BIS）数据表明，美元目前在全球所有外汇交易中占比88%，并且是原油、黄金、基本金属、农产品等国际大宗商品交易的结算货币。此外，各国在交易时基本都使用环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）支付体系，而这一体系也由美国主导。
近年来，国际社会也不乏寻求规避美国制裁，并有意识地建立独立清算通道的努力。2019年法德英三国牵头建立INSTEX（全称为“贸易往来支持工具”），比利时、丹麦、芬兰、荷兰、挪威、瑞典六个欧盟国家宣布加入。今年3月31日，INSTEX结算机制成功完成首笔交易。
INSTEX被认为是挑战SWIFT结算系统的一种尝试。但目前，INSTEX仍然仅支持药品、医疗器械和农产品交易等制裁豁免的人道主义贸易范畴。观察人士普遍认为，短时间里其尚无挑战美元霸权的可能。
田辉认为，在美元“武器化”行动不断加码、不断泛化的背景下，“天下苦美久矣”，全球金融体系更愿意探寻美元的替代方案。
王锦也认为，美国政府制裁的经济效果显而易见，但政治效果却备受质疑。此外，制裁外交还严重地伤害了其盟友体系，助推了“去美元化”趋势，未来美国将越来越难以实现目标。
