靶向施策纠治基层形式主义

    ■王 清

    党的十八大以来，习近平总书记就加强党的作风建设，力戒形式主义、官僚主义作出一系列重要指示。近日，二十届中央纪委三次全会再次强调，要重拳纠治干部群众反映强烈的形式主义、官僚主义，从领导机关抓起、领导干部改起，坚决纠治影响党中央决策部署落实落地、影响高质量发展、加重基层负担、权力观扭曲政绩观错位等问题。

    基层形式主义的类型与危害

    近年来，中央力戒形式主义、官僚主义为基层减负，收到了一定的成效。例如，2019年，《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》提出，认真贯彻落实中央八项规定及其实施细则精神，从中央层面做起，层层大幅度精简文件和会议，确保发给县级以下的文件、召开的会议减少30%－50%，力度较大。但是，用形式主义对待形式主义，基层越减负担子越重的现象仍然在局部地区存在。从中央纪委国家监委多次公开通报的形式主义、官僚主义典型问题来看，部分地方政府层层加码、检查考评过多过频、搞“面子工程”，热衷舆论造势、做表面文章问题，不作为、慢作为、乱作为等问题仍然存在。这些问题涉及农村人居环境整治、乡村振兴、经济技术开发区建设、调研、耕地保护政策执行等多个方面，触目惊心。

    基层形式主义反映的是基层政府落实上级政策的异化行为。从民众、上级和下级政府三者的关系来理解形式主义，我国目前出现的形式主义，主要是指知行不一、不求实效的做法，既不能对上级负责，也无法对民众负责的行为。从具体形式来说，基层干部反映较多的形式主义包括文山会海、花拳绣腿、贪图虚名、弄虚作假。当前形式主义又有新的表现形式，如“指尖上的形式主义”等。

    基层是改革发展稳定的第一线，是各种矛盾和问题的集聚地。基层出现形式主义，造成“一人干、三人看、五人查”的局面，不仅增加基层治理的成本，影响基层干部工作的积极性，增加基层干部的职业倦怠，而且加剧群众对干部的不信任，给国家的长治久安带来危害。

    造成基层形式主义的原因剖析

    基层形式主义为何屡禁不止、仍然存在呢？从讲政治的高度来审视、从思想利益的根源上来剖析，不难发现，基层形式主义之弊非一日之寒，既有主观认知的原因，也有基层治理体系不健全的客观因素。

    第一，减负与加压并存。近年来，国家对基层工作的重视程度不断提高，基层任务不断增加，涉及经济发展、公共服务和社会服务提供、社会治理等方方面面，工作具有很强的综合性、系统性和全面性。但是，职责同构下，基层政府的权小责大，人手和编制并没有增加，不断增加的工作任务与有限资源之间的张力，加重了基层负荷。

    第二，基层治理体系的因素。一方面，压力型体制下，科层压力层层甩包，属地化管理使得基层政府成为最需要承担责任的一级政府。镇街政府继续向社区下达任务，造成社区行政化，社区负荷加重。另一方面，工作专班泛化，导致大量的部门需要参加协调会议，很多工作需要通过会议、专班等形式协调才能得以完成，造成基层负荷沉重。从体制机制的角度来看，减负的工作中心是如何厘清纵向政府间关系，如何分清政府、市场和社会的边界。

    第三，政绩观错位。形式主义看似新表现，实则老问题。正如习近平总书记指出的，形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题，有的地方用形式主义应对形式主义，落实政策不力，比如数字技术的发展反而造成“指尖上的形式主义”；有的地方政绩观错位导致重显绩不重潜绩，重包装不重实效。这就造成虽然中央层面在三令五申，但是基层政府的担子却不轻反重。

    如何纠治基层形式主义

    “下之所以为，惟上是视。”纠治基层形式主义必须开展全面检视、靶向治疗，把基层干部从一些无谓的事务中解脱出来，为基层干部松绑减负。

    聚焦简约高效，优化基层治理体系。提衣提领子，牵牛牵鼻子。力戒形式主义，需要实现知行合一，发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。一是加强党的基层组织建设。要坚决整治形式主义、官僚主义，让基层干部从繁文缛节、文山会海、迎来送往中解脱出来，推动干部加强与群众的联系，发挥党的群众工作优势，推动各项工作落地落实。二是推动全面从严治党向基层延伸。基层形式主义、不作为等，损害的是党的形象，挥霍的是基层群众对党的信任。要切实维护群众利益，坚决纠正基层执法不力不公等问题。三是建构富有效率与活力的基层治理体系。针对职责同构带来的问题，上级机关要优化对基层的领导方式，既允许“一对多”，由一个基层机构承接多个上级机构的任务，也允许“多对一”，由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报，建构简约高效的基层管理体制。

    聚焦强基固本，提升基层治理能力。各级都要重视基层、关心基层、支持基层，突出抓基层、强基础、固基本的工作导向。加大对基层的投入，推动各类资源向基层下沉，着力解决基层政府权小责大的问题，为基层干事创业创造更好的条件。依靠党的基层组织，整合区域内经济组织、自治组织、社会组织和群团组织等各类社会力量参与社会治理，提高基层治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平，建构富有活力和效率的新型基层治理体系，提升基层治理能力。

    聚焦科学实绩，树立正确的政绩观。要完善考核评价体系，突出党中央决策部署的贯彻执行情况，科学合理设置指标，避免“一刀切”，体现差异化要求。如广东在全面实施“百千万工程”过程中，区分中心镇、示范镇和特色镇，分别采用不同的评价体系，就体现了区分对待和具体实际，体现灵活性与因地制宜。

    总之，简约高效的基层治理体系，是基层治理能力的制度保障，基层治理能力的提升进一步促进了富有活力与效率的新型基层治理体系的优化。持续推进整治基层形式主义为基层减负，关键在体制创新，核心是人。只有各级党员干部恪守职责，知行合一，行胜于言，坚持“功成不必在我”的行政伦理，基层减负工作才有坚实的基础。

    作者系中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院教授

    本文系国家社科基金重点项目“中国共产党领导基层社会治理的整合机制比较研究”（项目号：23AZZ001）的阶段性成果